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產(chǎn)品圖片：

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我國學(xué)者對科技創(chuàng)新政策進行了多方位的研究，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是對我國科技創(chuàng)新政策內(nèi)容結(jié)構(gòu)的呈現(xiàn)。蘇敬勤、李曉昂等基于內(nèi)容分析的方法對中央和地方的科技創(chuàng)新政策構(gòu)成進行了對比和分析；王超、許海云等基于形式概念分析的理論，運用內(nèi)容結(jié)構(gòu)的研究方法，系統(tǒng)分析了科技創(chuàng)新政策內(nèi)容的結(jié)構(gòu)特點并展示了科技創(chuàng)新政策中政策類目的關(guān)聯(lián)程度以及政策類目之間的包含即延伸關(guān)系。二是對我國科技創(chuàng)新政策績效的研究。仲為國、彭紀(jì)生收集了1978-2006年之間中央的科技創(chuàng)新政策共422項，通過量化研究，利用擴展的柯布-道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)研究了政策協(xié)同與技術(shù)績效之間的關(guān)系；徐喆、李春艷基于政策相互作用視角，對我國科技創(chuàng)新政策的演變進行了分析，發(fā)現(xiàn)不同部門之間所制定的政策具有較強的互補作用，而且不同部門之間的科技創(chuàng)新政策互相作用所得到的結(jié)果對創(chuàng)新呈現(xiàn)負面的影響，而不同的科技創(chuàng)新政策目標(biāo)和工具的使用也帶來了差異顯著的結(jié)果；張芳、鄒俊等從供給政策、需求政策和環(huán)境政策三個維度，運用熵值法對地方政府科技創(chuàng)新政策的績效進行了評估。三是對科技創(chuàng)新政策與科技法治建設(shè)之間的沖突進行了研究。有學(xué)者認為科技創(chuàng)新政策在某種程度上代替了科技法律的職能，而科技立法的欠缺又強化了科技創(chuàng)新政策的法律性。但科技創(chuàng)新政策畢竟不能代替法律，在法律意義上往往不具備法律效益。因此學(xué)者們呼吁加強科技立法，理順科技創(chuàng)新政策與科技法律之間的關(guān)系，對這方面研究的學(xué)者主要有侯強和彭輝。雖然學(xué)界對科技創(chuàng)新政策有多方面的研究，但對于科技創(chuàng)新政策沖突的研究卻相對較少。徐喆、李春艷的基于政策相互作用視角的研究對科技創(chuàng)新政策沖突的研究具有一定的意義，但其并不是專門針對科技創(chuàng)新政策沖突的研究。因此，對科技創(chuàng)新政策沖突進行研究，分析政策沖突產(chǎn)生的內(nèi)在機理，并探索科技創(chuàng)新政策沖突的統(tǒng)籌路徑十分重要。

二、科技創(chuàng)新政策沖突的政策學(xué)分析

我國學(xué)者主要從三個方面對公共政策沖突的原因進行了分析：一是對公共政策的體制性因素進行分析。胡象明認為政治體制之間的摩擦、政策制定部門之間缺乏必要的橫向協(xié)調(diào)以及在政策執(zhí)行過程中沒有做好信息反饋是造成政策沖突的重要原因。錢再見也在此基礎(chǔ)上提出，在政策制定過程中，政策信息的公開與共享是公共政策執(zhí)行過程得以有效運行的基礎(chǔ)，而相反，政策信息的阻隔與封鎖會“直接造成政策沖突，甚會導(dǎo)致政策的失敗”。程杞國認為制度不完善也是政策沖突產(chǎn)生的原因之一，在制度完善的政策環(huán)境中，政策主體制定的政策具有較為清晰的邊界，政策都在法定程序中運行，因此政策之間相互沖突的可能性較小。二是從中央與地方、部門之間利益關(guān)系的角度對政策沖突進行分析。一些學(xué)者認為政策沖突是由于中央與地方之間或各部門之間受到權(quán)力、利益的驅(qū)使，“爭奪對分工并不明確的某項工作的管轄權(quán)”。在中央向地方分權(quán)的過程中，一旦缺乏有效的制度機制或法律體系來規(guī)范地方政府的行為，就會導(dǎo)致“上有政策，下有對策”的地方保護主義等政策利益博弈行為愈演愈烈。再次，是從政策制定主體的角度出發(fā)去解釋公共政策沖突的產(chǎn)生。袁明旭除了從官僚組織體系的獨立性與封閉性以及官僚組織權(quán)力控制的等級性使官僚制功能失調(diào)等角度去分析政策沖突產(chǎn)生的原因。他也注意到官僚的自利性、有限理性以及官僚的偏見對公共政策沖突的影響。他認為理想中，官員具有公共精神，能夠根據(jù)環(huán)境和問題的變化做出必要的調(diào)整，而在實踐中，由于官僚體系的非人格化管理，官員刻板的遵循規(guī)章制度，難以做出相應(yīng)的調(diào)整，因此官僚們反而會通過制定大量的政策來“降低風(fēng)險，保護自己”，這就為政策沖突提供了可能性。在公共政策沖突的治理方面，學(xué)者們主要從體制、利益關(guān)系調(diào)整和溝通反饋機制等方面提出對策。具有代表性的觀點如改革政策制定體制，加強各政策制定部門的相互協(xié)調(diào)，做好執(zhí)行過程的信息反饋工作。除此之外，也要在承認中央與地方利益區(qū)別的基礎(chǔ)之上，尋找地方利益和中央利益之間的均衡點，協(xié)調(diào)政策之間的沖突。近年來，也有學(xué)者將目光轉(zhuǎn)向政策沖突中政府的行為。政策沖突造成了政策執(zhí)行秩序的混亂，政策的矛盾與沖突也改變了政府的執(zhí)行行為。竺乾威通過分析“拉閘限電”案例，對地方政府在“節(jié)能減排”與“地方經(jīng)濟發(fā)展”這兩個相互矛盾的政策目標(biāo)下的執(zhí)行行為進行探討，以此“透視”權(quán)力體系中的上下級關(guān)系，并強調(diào)政策影響應(yīng)在不同階段得到評估。曾凡軍在此基礎(chǔ)上，將政策沖突下地方政府的執(zhí)行行為歸結(jié)為錦標(biāo)賽體制，認為地方政府行為的組織基礎(chǔ)和制度環(huán)境都源于錦標(biāo)賽體制使政策制定與執(zhí)行碎片化。另外，在政府行為與錦標(biāo)賽體制二者之間也依靠目標(biāo)責(zé)任制、政績及政治晉升等紐帶維系，因此，需要引入“整體性治理”理念，實現(xiàn)基層整體性治理?？萍紕?chuàng)新政策沖突是公共政策沖突的一個組成部分，同樣存在著多種難以規(guī)避的問題。因此，本研究主要基于公共政策沖突的理論基礎(chǔ)，對科技創(chuàng)新政策之間的沖突進行分析，并深刻挖掘科技創(chuàng)新政策沖突背后的底層邏輯，從而為科技創(chuàng)新政策沖突的統(tǒng)籌提供一定的緩和路徑。

三、科技創(chuàng)新政策沖突的內(nèi)在機理

通過文獻梳理并對相關(guān)科技創(chuàng)新政策進行仔細研讀，基于公共政策沖突的視角，本文認為科技創(chuàng)新政策之間所存在的矛盾與沖突，主要體現(xiàn)在以下三個方面：

（一）多樣與復(fù)雜的科技創(chuàng)新環(huán)境

創(chuàng)新能力是衡量一個國家綜合國力的重要指標(biāo)。我國將“創(chuàng)新”放在五大發(fā)展理念，充分展現(xiàn)了我國經(jīng)濟社會發(fā)展以及重要領(lǐng)域的突破對科技創(chuàng)新提出的迫切要求，這就需要我國把加快科技創(chuàng)新政策供給，促進科技快速發(fā)展作為科技領(lǐng)域的重要工作，這就決定了科技創(chuàng)新政策的制定具有未有的多樣性與復(fù)雜性。多樣性主要體現(xiàn)在我國的科技創(chuàng)新不僅要立足國內(nèi)，還要瞄準(zhǔn)前沿，要不斷吸收國內(nèi)外好的科技創(chuàng)新成果，促進科技創(chuàng)新實現(xiàn)質(zhì)的飛躍。這就要求擁有良好的具有引導(dǎo)力的科技創(chuàng)新政策來促進，科技創(chuàng)新政策的制定既包括了科技創(chuàng)新資金分配、科技創(chuàng)新人才管理，同時也在向科研機構(gòu)建設(shè)、科研條件和科研基礎(chǔ)平臺建設(shè)、科技成果轉(zhuǎn)化、科技合作等多方面的領(lǐng)域擴展，逐漸形成一個多方位、多層次的科技創(chuàng)新政策體系。復(fù)雜性主要體現(xiàn)在我國的科技創(chuàng)新政策領(lǐng)域偏于實踐，而對科技創(chuàng)新政策理論研究則相對欠缺。這就造成了我國科技創(chuàng)新政策領(lǐng)域發(fā)展質(zhì)量不高，科技創(chuàng)新政策發(fā)揮推動作用力量較弱?？萍紕?chuàng)新政策的制定水平對于科技創(chuàng)新的發(fā)展具有重要作用，而目前世界科技發(fā)展的迅速性導(dǎo)致科技發(fā)展周期迅速縮短、科技創(chuàng)新組織模式迅速變遷，這就造成了我國一些低水平的科技創(chuàng)新政策的落后，失去了其有效的推動作用。不同部門、不同層次的科技創(chuàng)新政策之間的不協(xié)調(diào)也是增加科技創(chuàng)新政策復(fù)雜性的重要原因?？萍紕?chuàng)新政策的多樣性與復(fù)雜性是導(dǎo)致科技創(chuàng)新政策沖突的客觀原因。

（二）政策偏好與央地博弈

中央政府和地方政府具有不同的政策偏好，這源于中央和地方在政策目標(biāo)和利益取向上的不同，一項科技創(chuàng)新政策在不同層級的政府眼中所發(fā)揮的作用是不盡相同的。牛忠志認為由于地方政府的科技創(chuàng)新政策能夠直接作用于當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)，目標(biāo)比較明確，反映更加迅速，手段也更加直接，從而在推動科技發(fā)展方面與中央科技創(chuàng)新政策相比能夠取得更加有效的效果。也有學(xué)者持*相反的觀點，李建民、陳敏認為地方政府在政績考核的壓力下，往往會以GDP總量為主要追求目標(biāo)，而在此背景下，地方政府對科技投入的熱情并不高，這就造成了科技創(chuàng)新政策在地方的實施效果大打折扣，在科技創(chuàng)新政策的制定上也遠遠落后于中央政府。中央與地方之間的科技創(chuàng)新政策沖突主要源于中央與地方之間的利益博弈，中央政府與地方政府在公共政策制定上的目標(biāo)偏差導(dǎo)致政策執(zhí)行的失靈。中央政府統(tǒng)籌全局，代表著國家的整體利益，因此中央政府所制定的科技創(chuàng)新政策往往是具有全局性的重大指導(dǎo)性的長遠政策規(guī)劃，其實施也具有穩(wěn)定性。而地方政府也是一個利益主體，也有自己的利益考量，在政治錦標(biāo)賽體制下，各地方政府都不甘落后，努力發(fā)展經(jīng)濟，但是由于地方政府官員短暫的任期制以及謀求晉升的強烈心理動機，導(dǎo)致了地方官員以短期經(jīng)濟效益為重點，而對那些回報周期長的領(lǐng)域則缺乏熱情?？萍紕?chuàng)新的突破不是一朝一夕的事，而是需要持續(xù)的投入并具有較長的回報期，而這往往不是地方政府官員所選的目標(biāo)，這就能夠解釋雖然國家出臺了明確的科技創(chuàng)新政策，但政策在地方卻不能有效發(fā)揮效用的現(xiàn)象。

（三）制定主體多元催生利益分化

科技創(chuàng)新政策的制定處于一個動態(tài)復(fù)雜的環(huán)境之中，一項科技創(chuàng)新政策的制定往往不是一個部門單獨完成的，而是涉及人大、國務(wù)院、國家科技教育小組以及人民團體?？萍紕?chuàng)新政策的制定過程也極其復(fù)雜，目前主要科技創(chuàng)新政策的出臺部門為科技部、財政部以及發(fā)改委，其被稱為科技政策合作關(guān)系的“鐵三角”。除此之外，科技創(chuàng)新政策的制定還涉及教育部、商務(wù)部、人社部、生態(tài)環(huán)境部、工信部、住建部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、稅務(wù)總局、市場監(jiān)督管理總局以及科協(xié)、中科院和國家自然科學(xué)基金委等部門。這些部門在科技創(chuàng)新政策制定過程中發(fā)揮著*的作用。一項科技創(chuàng)新政策需要長遠規(guī)劃，同時需要多種配套政策，其中包括科技創(chuàng)新資金的分配、科技創(chuàng)新人才的培養(yǎng)、科技創(chuàng)新機構(gòu)的建設(shè)與運營、以稅收優(yōu)惠來促進科技創(chuàng)新、科技創(chuàng)新成果獎勵辦法、科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化實施辦法、科技創(chuàng)新成果推廣以及各個領(lǐng)域的科技創(chuàng)新技術(shù)檢測標(biāo)準(zhǔn)制定等方面?？萍紕?chuàng)新政策制定部門的多元化增加了科技創(chuàng)新政策制定的難度，決定了科技創(chuàng)新政策制定過程必然是多部門間利益博弈的過程。而科技創(chuàng)新政策的實施則更加凸顯了科技創(chuàng)新政策所存在的沖突。科技創(chuàng)新政策的執(zhí)行部門對科技創(chuàng)新政策有不同程度的響應(yīng)。如果科技創(chuàng)新政策的執(zhí)行結(jié)果對其部門來說能夠突出政績顯示，科技創(chuàng)新政策就會得到良好的執(zhí)行；如果科技創(chuàng)新政策執(zhí)行所帶來的政策收益小于所投入的政策實施成本，就會導(dǎo)致科技創(chuàng)新政策執(zhí)行部門的推諉與塞責(zé)，從而導(dǎo)致政策沖突，這也體現(xiàn)出了各政府部門的自適應(yīng)性行為。

四、科技創(chuàng)新政策沖突的統(tǒng)籌路徑

我國科技創(chuàng)新政策之間的沖突不利于形成一個協(xié)調(diào)順暢的科技創(chuàng)新體系，不利于我國科技的進步與發(fā)展，科技創(chuàng)新政策之間的沖突往往成為科技創(chuàng)新的阻礙?？萍紕?chuàng)新政策之間的沖突是客觀存在且不可避免，*消除政策沖突是很難的一件事情，因此，我們認為科技創(chuàng)新政策之間的沖突雖然無法消除，但卻可以緩和。因此，如何緩和科技創(chuàng)新政策之間的沖突，為我國的科技創(chuàng)新營造良好的發(fā)展環(huán)境就顯得十分重要。本文主要提出三個方面的統(tǒng)籌路徑：

（一）及時進行科技創(chuàng)新政策清理

科技創(chuàng)新政策清理指的是針對創(chuàng)新環(huán)境、創(chuàng)新客體等已經(jīng)發(fā)生改變從而導(dǎo)致政策本身已經(jīng)難以推動當(dāng)前社會的創(chuàng)新發(fā)展，政策的繼續(xù)執(zhí)行成本大于收益，而且還會給社會創(chuàng)新環(huán)境造成不良影響的政策進行修訂、廢止等措施，從而提高科技創(chuàng)新政策的科學(xué)性，提高我國科技創(chuàng)新水平。由于當(dāng)前國家之間的科技競爭日益激烈，科學(xué)技術(shù)發(fā)展也日新月異，導(dǎo)致科技成果更新?lián)Q代越來越快，科技創(chuàng)新組織方式迅速變遷，由此導(dǎo)致我國的科技創(chuàng)新政策也處于急劇變革之中。以前的部分科技創(chuàng)新政策對目前的科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新的推動作用越來越弱，甚一些科技創(chuàng)新政策的存在已經(jīng)成為當(dāng)前科技創(chuàng)新發(fā)展的阻礙，因此對當(dāng)前的科技創(chuàng)新政策進行統(tǒng)一的審查和清理就顯得尤為必要?？萍紕?chuàng)新政策的清理主要遵循以下步驟：先要根據(jù)當(dāng)前的科技發(fā)展環(huán)境對那些發(fā)布較早的科技創(chuàng)新政策進行仔細研讀，對那些政策環(huán)境已經(jīng)明顯發(fā)生變化，科技創(chuàng)新政策的繼續(xù)實施不再對科技發(fā)展產(chǎn)生激勵的政策條款進行修改后再公布，對那些已經(jīng)沒有修改必要的科技創(chuàng)新政策及時廢止；其次要對中央各部門發(fā)布的科技創(chuàng)新政策進行審查，對那些互相沖突，不利于科技創(chuàng)新的科技創(chuàng)新政策督促相關(guān)部門進行整改，對那些利用科技創(chuàng)新政策進行利益部門化的行為進行堅決查處，并對相關(guān)科技創(chuàng)新政策進行廢止；后，各地方政府部門要仔細審查本地區(qū)的科技創(chuàng)新政策，要跟上中央科技創(chuàng)新政策發(fā)展的步伐，同時地方的科技創(chuàng)新政策不能違背中央的科技創(chuàng)新精神，對于那些與中央科技創(chuàng)新政策精神相違背的政策進行及時的整改，同時地方政府也要仔細審查不同部門間的科技創(chuàng)新配套政策，對落后以及造成沖突的科技創(chuàng)新政策及時整改和廢止。

（二）明晰中央和地方科技管理事權(quán)和職能定位

科技創(chuàng)新政策沖突在很大一方面是中央和地方之間的政策沖突，如何處理好中央和地方的關(guān)系，理順中央科技創(chuàng)新政策和地方科技創(chuàng)新政策之間的執(zhí)行邏輯對于形成協(xié)調(diào)順暢的科技創(chuàng)新體制關(guān)重要。因此，要明晰中央和地方在科技管理方面的事權(quán)，明確中央和地方在推動科技創(chuàng)新過程中的職能定位。中央所制定的科技創(chuàng)新政策是具有全局性、長遠性、指導(dǎo)性的政策規(guī)劃，其主要政策指向在于關(guān)乎國家重大利益的科技項目以及國家整體的科技發(fā)展水平，其有自己的政策目標(biāo)。而地方政府的科技創(chuàng)新政策主要是為了提高本行政區(qū)域內(nèi)的科技創(chuàng)新水平，提高本地區(qū)的創(chuàng)新競爭力，從而提高本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平，提升政績。但是由于地方政府GDP上的邏輯，導(dǎo)致科技創(chuàng)新政策往往不能夠得到良好的貫徹，因此要強化地方政府的科技創(chuàng)新職能，提升地方政府的科技創(chuàng)新政策執(zhí)行力度。要轉(zhuǎn)變對地方政府的考核邏輯，對于地方政府的政績要進行全面的考核，將創(chuàng)新水平納入其考核指標(biāo)之中，以此來轉(zhuǎn)變地方政府短視的行為邏輯。要以科技創(chuàng)新政策的執(zhí)行力度，科技創(chuàng)新政策資金的使用效率以及科技創(chuàng)新政策成果豐富程度來對地方政府的創(chuàng)新水平進行綜合考核，而不是單單以科技成果作為考核指標(biāo)，從而提高地方政府對科技創(chuàng)新政策的執(zhí)行力度。除此之外，中央要給地方一定的創(chuàng)新自主權(quán)，鼓勵他們進行多種形式的創(chuàng)新模式試驗，鼓勵地方政府不斷探索、總結(jié)科技創(chuàng)新實踐經(jīng)驗，形成有特色的科技創(chuàng)新模式，為制定出更加符合當(dāng)前科技發(fā)展現(xiàn)狀的科技創(chuàng)新政策提供實踐基礎(chǔ)，從而提高我國的科技創(chuàng)新政策制定水平，推動我國科技創(chuàng)新的進步。

（三）建立科技創(chuàng)新政策綜合協(xié)調(diào)機制

由于科技創(chuàng)新政策的制定主體多樣化，也就導(dǎo)致了科技創(chuàng)新政策目的的多元化，如何保證不同的制定主體的科技創(chuàng)新政策后形成政策合力，對我國的科技創(chuàng)新形成促進作用，對其政策制定過程進行綜合協(xié)調(diào)就顯得十分必要。針對科技創(chuàng)新政策的制定過程，各部門之間要加強溝通與綜合協(xié)調(diào)，對于各部門制定的科技創(chuàng)新政策要進行充分的論證，力爭將科技創(chuàng)新政策沖突減小。國家科技教育小組要加強科技創(chuàng)新政策制定的協(xié)調(diào)力度和政策沖突性審查，針對互相沖突的科技創(chuàng)新政策要督促相關(guān)部門進行及時整改。每個政策制定主體都有自己的利益考量，要打破各個部門固有的利益藩籬絕非易事，因此要加強對各個政策制定主體的約束。要加強對各個部門制定的科技創(chuàng)新政策的評估力度，必要時可以引進第三方專家對科技創(chuàng)新政策進行政策一致性評估，保證各個部門所構(gòu)成的科技創(chuàng)新政策集合的有效性。